הפקיעו לך ולא השתמשו? דרוש את הקרקע בחזרה!

עו"ד אמיר טיטונוביץ / גלובס

 

16/7/2008

"פסק דין זה צריך לשמש מעין אור צהוב מהבהב לרשויות השונות שהפקיעו קרקעות, והללו מונחות למעצבה ללא תכנון וללא שימוש תקופה ארוכה שאין לה הסבר של ממש", דבריו של שופט בית המשפט העליון, אליקים רובינשטיין, בסיום פסק-דין, שבו בוטלה הפקעת שטחים, שנעשתה על-ידי עירית חדרה, "בדחיפות", כבר לפני 19 שנים, ואשר עד כה לא נעשה עמם דבר. "גם בידענו, כי תכנון אינו בחינת 'ויהי ערב ויהי בוקר' ... אינו יכול אף להיות הלכתא למשיחא", המשיך רובינשטיין. "תיתן כל רשות את אלה אל ליבה, ויחשבו העומדים בראשה, מה היו הם חשים אילו רכושם הקרקעי הפרטי היה נם את שנתו, שנת חורף וקיץ, חורף וקיץ, וכך י"ט פעמים, בידי הרשות, ללא הופכין". פסק הדין העיקרי נכתב בידי השופט יורם דנציגר דווקא. ובכל זאת, יפים במיוחד דברי הסיכום של רובינשטיין, אשר הוסיף וקרא: "הרשות המפקיעה, אנא היכבדי ופעלי לממש את ההפקעה באופן שיהא ברור במוחש כי ישנן תכניות, שישנם צעדים להגשמתן. הדעת נותנת - תדע הרשות - כי אם כך יקרה, לא ידקדקו עמה בקוצו של יו"ד; גם בית המשפט בתוך עמו הוא יושב ואיננו חי בבועה, ומכיר הוא את המציאות הישראלית, אך לא כך כשהנייר חלק או כמעט חלק. זו תורה וזה שכרה, או אי שכרה, והמשכילים יבינו".

חובת הגינות

פסק הדין ניתן בערעורם של המשפחות הלביץ ועמית, אשר שטחים, שהיו בבעלותם, הופקעו, כבר בשנת 1989, על-ידי עיריית חדרה. בהודעה אודות ההפקעה נאמר, כי זו מתבצעת מאחר שהשטחים דרושים "באופן דחוף לצרכי ציבור". אף שכך נאמר ואף שההפקעה התבצעה מבלי שהבעלים של הנכסים המופקעים זכו לפיצויים כלשהם, לא טרחה עיריית חדרה ולו לתפוס בהם חזקה, בוודאי לא לעשות בהם לצרכי הציבור. לפיכך, הגישו הלביץ ועמית, באמצעות עו"ד משה קמר, עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה. בעתירתם הם ביקשו להשיב את בעלותם בשטחים המופקעים.

אף שבשנת 2006 קבע השופט שמואל ברלינר, כי אכן היה שיהוי בן כ-16 שנים במימוש מטרות ההפקעה, הוא דחה את העתירה. על כך הוגש ערעור לבית המשפט העליון. זה התקבל עתה. פסק הדין העיקרי יצא, כאמור, תחת ידיו של השופט דנציגר. השופטים אילה פרוקצ'יה ואליקים רובינשטיין הצטרפו לדעתו.

"הפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין המתבצעת על ידי המדינה או מטעמה, למען מטרה ציבורית ", פתח דנציגר בסקירה כללית. "אין חולק על הצורך להעניק למדינה סמכות להפקיע קרקע של היחיד לטובתו ולרווחתו של הכלל", המשיך בסקירה. "הכל מסכימים כי הפקעת מקרקעין פוגעת קשות בזכות הקניין של הפרט, אלא שהיא נדרשת במקרים רבים כדי לענות על צרכים ציבוריים בדרך יעילה ומהירה", סיכם יסוד ומסד.

"הפקעת מקרקעין פוגעת בלב לבה של זכות הקניין של בעלי הקרקע - הן מן הפן הכלכלי והן מן הפן הרגשי", המשיך. דנציגר הזכיר, שהוועדה המקומית לתכנון ובניה מוסמכת להפקיע מקרקעין, שהפקעתם דרושה "לצורך ציבורי" או "למטרה ציבורית", שלהם נועדו תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. עוד הוא הזכיר, שבמקרים מסוימים, ניתן להפקיע את השטח אף ללא תשלום פיצויים לבעליו (כפי שקרה במקרה הנדון כאן). בקשר לכך הוא הזכיר עוד, שכשמדובר בהפקעה ללא תשלום פיצויים, ראוי שמבחן החוקיות ידרוש, כי הצורך הציבורי במקרקעין מסוימים יהיה חזק יותר, והראיות המוכיחות צורך זה יהיו משכנעות יותר מאשר במקרה של הפקעה תמורת פיצויים מלאים.

ואימתי יצדיקו "הצורך הציבורי" או "המטרה הציבורית" את ההפקעה? על-פי דנציגר, כך יקרה כאשר המקרקעין המסוימים, המיועדים להפקעה, דרושים למימושם. "הצורך הציבורי אשר למענו הופקעו המקרקעין חייב להתקיים לא רק בעת ההפקעה, אלא חייב הוא להימשך ולהתקיים גם לכל אורך 'חיי' ההפקעה", הלך דנציגר ו"התכוונן" לעבר המקרה הנדון בפניו.

לאחר אלה פנה דנציגר אל חובותיהן של רשויות ציבוריות - ועיריית חדרה והוועדה המקומית לתכנון ובניה בחדרה בכללן - שהנן, למעשה, נאמן של הציבור, ושתכלית קיומן היא טובתו של הכלל. בקשר לכך הוא הזכיר את החובות לנהוג בסבירות ובמידתיות, לפעול ביושר, ללא שרירות וללא משוא פנים, ביעילות ובהגינות. "חובת ההגינות היא אחת החובות המוטלות על הרשות המנהלית בתפקידה כנאמן הציבור, ועל כל פעולותיה להיעשות בכפוף לחובה זו", קבע דנציגר ורמז בכך על הנתיב, שבדעתו לצעוד בו. על-מנת שהרמז לא יהיה דק מדי, הוא המשיך: "מחובת ההגינות של הרשות, שהינה נאמן הציבור, נובעת חובתה של הרשות המנהלית לפעול בשקידה ראויה. חובתה של הרשות לפעול בשקידה ראויה מתבטאת, בין היתר, בחובתה להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו והועברו לידיה המקרקעין, בתוך זמן סביר".

זניחת מטרת ההפקעה

דנציגר קבע, כי החובה לפעול בשקידה ראויה לממש את מטרת ההפקעה, והדרישה כי הפגיעה בזכות הקניין תהיה מידתית, מביאות אל המסקנה, שלפיה כשהרשות זנחה את מטרת ההפקעה או כאשר היא משתהה מעל לסביר במימוש מטרת ההפקעה, תבוטל ההפקעה והמקרקעין יוחזרו לבעליהם המקוריים. הטעם לקביעה זו נעוץ בכך, שעצם מחדלה המתמשך של הרשות המפקיעה מלעשות שימוש בנכס המופקע מלמד על כך שהיא אינה זקוקה לו כלל.

"לעילת השיהוי שני פנים", המשיך דנציגר, "פן ראייתי ופן מהותי: הפן הראייתי עניינו בכך שלעיתים מצביע השיהוי, כשלעצמו, על זניחת מטרת ההפקעה; הפן המהותי, שנהוג לכנותו 'שיהוי מינהלי', עניינו פגם מנהלי של הרשות לממש את מטרת ההפקעה, קרי, הפרת החובה המוטלת על הרשות לנהוג באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה, אשר עלולה, לעיתים, להקים עילה לביטול ההפקעה". הוא הוסיף וקבע, כי בבוא בית המשפט לקבוע אם הרשות זנחה את תכלית ההפקעה או האם מעשיה או מחדליה חורגים מגבולות הסבירות, עליו לבחון מכלול של שיקולים שונים, ובהם את השאלה אם השיהוי חורג מגדר הסביר, את שיעור הנזק, שנגרם לבעל הזכויות כתוצאה מהשיהוי, ואת הנזק, שעלול להיגרם לאינטרסים הכלל-ציבוריים כתוצאה מביטול מעשה ההפקעה. כך, מקרה מקרה ונסיבותיו-הוא.

לאחר דברים עקרוניים אלה, בחן דנציגר את נסיבות עניינם של הלביץ ועמית. "השאלה האם 19 השנים שחלפו עד למועד הגשת העתירה, שבהן לא עושה הרשות דבר עם הקרקע שהופקעה, הינן פרק זמן המלמד על זניחת המטרה אין לה תשובה חד משמעית, והיא תלויה בנסיבות העניין", כך הוא. "השאלה היא מה אירע במהלך אותן שנים". דנציגר התרשם, כי משך 19 שנים ויותר לא עשו עיריית חדרה והוועדה המקומית שימוש כלשהו בחלקות של הלביץ ועמית, ואפילו לא פעלו כדי לתפוס בהן חזקה. "התנהלות מעין זו יכולה להעיד כי המשיבות אכן זנחו את מטרת ההפקעה ביחס לחלקות נשוא הערעור", קבע.

הוא הוסיף וקבע, כי מאחר שלא היה מדובר בתכנית לפרויקט מטרופוליני נרחב, אלא במקרה, שבו עד עצם היום הזה אין כל תכנית קונקרטית לגבי חלקו הגדול של השטח המופקע, אין הצדקה לזמן הרב שחלף מאז ההפקעה. קביעה זו מתחדדת במיוחד בזוכרנו את נוסחן של הודעות בדבר ההפקעה, שלפיהן השטחים המופקעים דרושים "באופן דחוף" לצרכי ציבור. "לא זו בלבד שהמשיבות, עד עצם היום הזה, לא קנו חזקה בחלקות, אלא שהתנהלותן כלל אינה מעידה על דחיפות או על בהילות כלשהי", קבע דנציגר והוסיף: "מהתנהגות המשיבות בעניין דנן אין אלא להסיק כי אם אמנם בעת פרסום ההודעה האמור היתה הקרקע דרושה באופן דחוף לצרכי ציבור, הרי שצרכים אלו נזנחו או למצער חל שיהוי משמעותי במימושם העולה כדי פגם מינהלי".

זלזול בזכות הקניין

דנציגר סיכם פרק זה בקובעו: "התנהלות מעין זו של הרשות - הפקעה רחבת היקף של קרקע הנחוצה, לכאורה, בדחיפות לצרכי ציבור, ולאחר מכן חוסר מעש מתמשך, במהלך תקופה של 19 שנים ומעלה, ללא כל תכנית קונקרטית לעשות שימוש כלשהו בחלקות - אינה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות של הרשות המנהלית... ועם חובתה לפעול באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. התנהלות זו מעידה על זלזול בזכות הקניין של הבעלים המקורי ועל חוסר כבוד לזכויות היסוד של תושבי הרשות, אשר למענם היא קיימת. התנהגות כזאת אין בית משפט זה יכול לעודד".

דנציגר דחה, כ"היתממות גרידא", את טענת העירייה, שלפיה הלביץ ועמית לא הוכיחו, כי השיהוי גרם להם לנזק ניכר, והדגיש את הפגיעה הרגשית, שהייתה כרוכה בכך שמשך כל השנים הם חזו בחלקותיהם עומדות נטושות. הוא גם לא ראה נזק ציבורי בביטול ההפקעה, שהרי אין בנמצא תכנית קונקרטית לעשיית שימוש בשטחים המופקעים. "לדידי, המסקנה המתבקשת מכל האמור לעיל היא כי אין מנוס מביטול מעשה ההפקעה ביחס לחלקות נשוא הערעור", סיכם. (עע"ם 1369/06).

 

 

-------
מאיר