זכויות בנייה תמורת חיזוק המבנה - זהו הרעיון הפשוט העומד בבסיס תמ"א 38, או בשמה המלא "תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה". התוכנית שנועדה לעודד את האזרחים לחזק את הבתים שבהם הם מתגוררים, מסתמנת כבר בשנה הראשונה לאישורה ככישלון ממלכתי מהדהד. ברשויות המקומיות עדיין לא יודעים כיצד לעכלה, מקורות אחרים בטוחים בכישלונה, וגם במשרדי הממשלה מיהרו למנות ועדת מנכ"לים לאיתור הליקויים בתוכנית ולהעלאת המלצות לפתרונם.
תמ"א 38 היא חלק מההיערכות הכוללת של המדינה להתמודדות עם רעידות אדמה. התוכנית באה לעודד חיזוק מבנים שנבנו לפני 80' - אלה אשר אינם עומדים בתקן הישראלי לרעידות אדמה (ת"י 413). התוכנית אושרה בממשלה במארס 2005 והתקבלה בציבור באדישות יחסית. התוכנית המאושרת לא דנה בתחזיות אפוקליפטיות ערטילאיות, כי אם מתווה הנחיות כוללות להרחבה ולהוספה של יחידות דיור בכ-40% מן המבנים בישראל; לפי נתוני משרד הפנים מדובר ב-370 אלף מבנים.
הואיל ובתים רבים דורשים חיזוק מבני - ומשום שאותו החיזוק כרוך בעלויות כספיות גדולות ובהליכים סטטוטוריים סבוכים - נדרשו הוגי התוכנית למציאת פתרון כפול: להציע תמריצים כלכליים אשר יעודדו את הציבור לבצע את החיזוקים, ובד בבד להתיר את הסבך הסטטוטורי כדי לפשט את התהליכים לאישורם. תמ"א 38 הציעה זכויות להוספת דירות במבני מגורים קיימים וזכויות להרחבת דירות (או תוספת שטחי בנייה למבנים אשר אינם מיועדים למגורים). זאת, כתמריץ לחיזוק של המבנים לשם הגנה מפני רעידות אדמה. התוכנית כוללת גם אמצעים לזירוז ההליכים להוצאת היתרי בנייה. פשוט ויעיל? מסתבר שלא.
מהנדסי הערים אשר הועמדו בחזית של מפעל יישום התוכנית מביעים תרעומת קשה על אישורה. נראה כי הם עדיין מנסים להבין מנין נחתה עליהם המכה, ובלית ברירה הם מדשדשים בניסיון למצוא את הדרך ליישמה. אנשי השלטון המקומי מוחים על ההתעלמות מהערותיהם, ועל העוול שנגרם לרשויות, לטענתם.
"אני לא משוכנע שכל ההיסטריה הזו מוצדקת", אומר סגן ראש עיריית תל אביב ויו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בעיר, דורון ספיר. "בכל מקרה, אני מאוד מסופק אם אפשר יהיה ליישם את התמ"א הזו".
"התנגדתי בכל תוקף לתוכנית במתכונתה זו", אומר סגנו של ספיר בוועדה המקומית ונציג העיר במועצה הארצית, הרב נתן אלנתן. "זהו פרי מדיניות החיפויים של משרד הפנים".
גם בשטח לא נותרו אדישים לתוכנית. "התוכנית פשוט לא אטרקטיווית ליזמים", אומר מנכ"ל נגב טכנולוגיות וחברת חיזוק מבנים, מני שני. "אפילו תוכנית פינוי-בינוי עדיפה עשרות מונים עליה".
יוזמי התוכנית מתעקשים כי התוכנית היא הפתרון הנכון ביותר להתמודדות הנדרשת עם סכנת יציבות המבנים. המתנגדים מצדם ספקנים, ומצביעים כאן על מגוון חסמים אשר יקשו לטענתם על יישומה.
התניה של זכויות קיימות
עיקר המרמור כלפי התוכנית הוא ביחס לקביעה כי תנאי למימוש זכויות בנייה מתוקף תוכניות קודמות לה - ושעדיין לא מומשו - הוא חיזוק המבנה. כלומר, התוכנית חלה רטרואקטיווית גם על זכויות עבר להרחבה או להוספת יח"ד.
"לקוחה שלי ביקשה באחרונה להוסיף שתי יחידות דיור קטנות על גג ביתה", מספר עו"ד זאב הרטבי. "למרות שנקבע כי אין בכך כל השפעה על יציבות הבניין, היא נדרשת כעת בביצוע עבודות חיזוקים לבניין כולו". מימוש זכויות בנייה מותנה על פי התוכנית בביצוע עבודות חיזוקים, המחייבות השקעה כספית נלווית של עשרות אלפי דולרים נוספים. "דין חדר כדין קומה, והתושבים נדרשים בביצוע עבודות כלליות שעלותן גבוהה פי חמישה. היכן המידתיות בקביעה שכזו?", שואל הרטבי.
גם ברשויות המקומיות מביעים תרעומת מן ההתניה החדשה, העלולה לפגוע בתוכניות עידוד תהליכי החידוש והשיקום במרכזים המתיישנים בערים. "ההתניה עלולה להביא לקיפאון בביצוע פעולות הרחבה ושיקום, משום שהיא אינה משתלמת כבר", אומר הרב אלנתן. "מי שמחזיק ביד היתר להוספת 30 מ"ר, נדרש עכשיו בתוספת של עשרות אלפי דולרים על פעולות החיזוק. זו גזירה שהציבור לא יוכל לעמוד בה, שהופכת אזרחים לעבריינים בפוטנציה".
המנוע - כדאיות כלכלית
הנכונות לביצוע עבודות חיזוקים כלליות עומדת בקשר הדוק עם הרווח הכלכלי הצפוי מהוספת יחידות הדיור או מהרחבתן. מן הסתם, את עלות עבודות החיזוקים ניתן יהיה לכסות רק באזורים שבהם ערך הקרקע גבוה יחסית. באזורים האחרים - החיזוק פשוט לא ישתלם.
"עלות החיזוק ליחידת דיור קיימת הינה 60-20 אלף דולר", אומר שני. "כדי לכסות את ההשקעה הזו צריך להכפיל את מספר הקומות בבניין, ואז עדיף כבר להורסו ולבנותו מחדש".
כמו בתוכנית פינוי-בינוי, גם כאן הרווח הנדרש כלל אינו מתאפשר בפריפריה, ולכן נהפכת התוכנית לבלתי ישימה שם. עובדה זו חמורה במיוחד, משום שדווקא כמה מאותם אזורי פריפריה הם המועדים לסכנה של רעידות אדמה באופן החמור ביותר. בבית שאן, צפת, יישובי הבקעה והערבה לא ירגישו בשינוי כלשהו מהעברת תמ"א 38, למרות קרבתם לתוואי השבר הסורי-אפריקאי. גם בשכונות הישנות שבמטרופולינים לא ימהרו להשקיע (למרות המבנים הישנים הנתמכים בקומות עמודים רעועות). "הצ'ופרים האלה טובים לצפון תל אביב ולא לאזורים נחשלים או לאזורים שבהם מוצתה יכולת ההרחבה", אומר הרב אלנתן.
ירצו - יחזקו, לא ירצו - לא יחזקו
"התוכנית לא מטילה על אף אחד את החובה לתקן או לחזק, אלא מקנה רק תמריצים", אומרת עו"ד ענת בירן, "למעשה מותירים הכל בידי הציבור והיזמים". מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים, שמאי אסיף, מסביר כי "המדינה לא יכולה לבוא לבעלי דירות, להכניס את ידה לכיסם ולחייבם בעבודות החיזוקים". עם זאת, כאשר תוכנית ממשלתית מותנית בעול כלכלי כבד שאותו מתבקש הציבור לשאת על כתפיו - ומרצונו - ספק אם תצליח להגשים את מטרותיה. "אני מאמין שאם יהיה ברור לאנשים שהם גרים בבניינים שיש חשש גדול שלא יעמדו ברעידת אדמה - זה יגרום להם למהר וליזום את השינויים, החיזוקים והשיפוצים", מקווה אסיף.
פיצויים? הרשות תשלם
עלייה בצפיפות הבנייה כתוצאה מיישום הוראות התמ"א ופגיעה בזכויות הקניין - כמו ביטול יציאה לגג - עלולה להביא למספר רב של תביעות על פגיעה בערך המקרקעין על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. על פי החוק, תשלום הפיצוי חל על הרשויות המקומית, והן כמובן מתרעמות על כך. "הולכת המדינה ומחוקקת בניגוד לדעת הרשויות המקומיות, חוק אשר יגרום לגרעונות בתקציביהן", אומר סגן ראש עיריית תל אביב, דורון ספיר. "זה מצב אבסורדי, מי יוכל לעמוד בזה?".
נטל המיסוי
"תוספת זכויות בנייה היא בהחלט מתנה בעלת ערך באזורים מסוימים, אך כזו שבצדה מסים כבדים. הדיירים מחויבים בהיטל השבחה, במס שבח ומע"מ", מציינת עו"ד בירן.
בירן - אשר שימשה יו"ר ועדת הערר במחוז תל אביב - מביעה חשש נוסף. "הואיל וניתן לגזור ישירות מן התמ"א את זכויות הבנייה, הרי שלמעשה זכה כל דייר במבנה ישן בתוספת זכויות וירטואלית, ומכאן שבגין תוספת זו הוא עלול להידרש כיום בתשלום היטל השבחה בעת מכירת דירתו". כלומר, גם אם בחר הדייר שלא לנצל את זכויות הבנייה - הרי שבסמכות הרשות המקומית לחייבו בכל זאת בתשלום היטל השבחה אם ימכור את דירתו, משום שלזו מוקנית כעת זכות תוספת בנייה מתוקף התמ"א.
תוהו ובוהו נופי
בהעדר הגבלות מפורשות על גבולות החריגה מקווי הבניין והגובה, עלולה להיווצר פגיעה קשה בנוף ובמרקם העירוני. "הקטסטרופה ברקמה האורבנית במקרים רבים עלולה לחרוג מכל תכנון מוקדם", טוענים המתנגדים, "והכל בגיבוי התמ"א".
צפיפות ופיתוח סביבתי
תוכנית כוללנית המציבה נוסחה יחידה לכלל ישראל - בלא התחשבות במרקם הבנייה המגוון - ודאי שחוטאת למציאות הסביבתית, החברתית והפיסית בכל אחת מן השכונות. אם לא די בצפיפות הבלתי נסבלת בכמה מן האתרים המיועדים, הרי שהוספת שטחי בנייה כרוכה גם בשיפור התשתיות ובתוספת מקומות חנייה, כנדרש בחוק.
"הרחבת הבנייה מצמצמת את שטחי החנייה, ובד בבד גם מגדילה את מספר מקומות החנייה הנדרשים", אומר שני. "מי יסכים היום לקנות דירה בלי חנייה?". אגב, הוצאות הפיתוח הוטלו אף הן על הרשויות המקומיות. על תוספת מקומות החנייה אפילו לא מעזים לחשוב שם.
שיתוף הציבור וגיוס הסכמתו
אם מדובר בתוספות בנייה ברכוש המשותף נדרשת הסכמת הדיירים כולם לביצוע העבודות. די ללמוד מן הניסיון המר של תוכנית פינוי-בינוי, כדי לעמוד על משמעותו הקריטית של החסם.
מבני ציבור
ההתנערות מן האחריות הממלכתית והטלתה על כתפי המגזר הפרטי אינה באה בחשבון כשמדובר במבני ציבור. מבנים רבים (בתי ספר, בתי חולים, מרכזי תרבות) נבנו לפני 80' ונכללים אף הם בתמ"א. וכך, בהעדר גורם פרטי עם אינטרס כלכלי, התוכנית אינה מספקת פתרון למבנים אלה.
עו"ד בירן פסימית: "אני לא רואה את התוכנית מיושמת מהר, ובהיקפים כאלה", היא אומרת, "זהו ללא ספק 'מוצר' בעייתי". למסקנה זו, כך מתברר, הגיעו עד מהרה גם במועצה הארצית לתכנון ולבנייה. זו המליצה לממשלה להקים ועדת מנכ"לים אשר תבחן שורה של פעולות ותמריצים שייתמכו ביישום תמ"א 38 בדגש על אזורי הסיכון והפריפריה. בכדי לבחון אילו מהמלצותיה התקבלו - וכיצד ייושמו - נאלץ להמתין לכינונה של הממשלה הבאה.
מנהל מינהל התיכנון: "אני גאה בתוכנית"
מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים, שמאי אסיף, היה ממקדמי תמ"א 38 ומן המזוהים ביותר עמה. "אני גאה בתוכנית" אומר אסיף, "ונוטל כל אחריות על העברתה".
אסיף מסכים עם הנקודות הבעייתיות שהועלו, ומודה כי כמה מהן עלו עוד בשלבי הגיבוש של התוכנית. "עורכי התוכנית במינהל התכנון היו ערים להשפעות אפשריות של מימוש הזכויות על הסביבה ועל העיצוב העירוני", אומר אסיף. "אי לכך, התוכנית מעניקה למהנדס הרשות המקומית ולוועדה המקומית סמכות להפעיל את שיקול דעתם - הן לעניין ההיתר הבודד, הן לגבי שכונות או אזורים שלמים בעיר. בדרך זו שומרת התוכנית על איזון בין הצורך לחזק את המבנים לצורך שלא לפגוע ברקמה העירונית".
עם הטענות אודות התניית מימוש זכויות הבנייה הקיימות בחיזוק המבנים מסרב אסיף להסכים. "זה יהיה חוסר אחריות להוסיף יחידות דיור מבלי לתקן ולחזק את הקונסטרוקציה", אומר אסיף. "אי אפשר לטמון את הראש בחול ולאשר את ההוספה". עם זאת, אסיף מודה כי באזורים אשר אינם נכללים באזורי הביקוש - ובהם גם אזורים בסיכון גבוה - יידרשו תמריצים נוספים לעידוד חיזוקם של המבנים. לדברי אסיף, בסוגיית חיזוקם של מבני הציבור יהיה צורך לטפל בנפרד.
אסיף אינו רואה חשיבות גדולה להגנה המבוקשת מפני התביעות על פי סעיף 197. "התביעות שוליות ומינימליות", הוא אומר. ומה באשר לבעיות החנייה? "אלה דורשות גמישות והעלאת פתרונות יצירתיים מצד הרשויות".
"כל הגופים צריכים להיות מודעים לכך שזהו עניין ציבורי חשוב המשותף לכולנו", מסכם אסיף. "כולם צריכים לחלק ביניהם את המעמסה. דברים כאלו לוקחים זמן, אך בסופו של דבר זה יחלחל לתודעה הציבורית. מהר מאוד אנשים שיקנו דירה ישאלו מתי היא נבנתה, והאם בוצע בה חיזוק או לא". | 
